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中国合格评定国家认可中心主任、国际认可论坛主席肖建华:关于发挥认可作用,服务市场监管的几点思考

    “认可”是按照国际标准表明认证机构、实验室、检验机构等合格评定机构具备相应技术和管理能力的第三方证明。“合格评定”是指与产品、过程、体系、人员或机构有关的规定要求得到满足的证实1。认可是合格评定活动的核心内容之一,也是国家质量基础设施的重要组成部分。党的十九届三中全会提出,“完善市场监管体制,推动实施质量强国战略,营造诚实守信、公平竞争的市场环境”2。这是党中央作出的重大决策部署,对我国市场监管格局的重塑和市场体系的构建带来深远影响。认可工作作为市场监管体系的组成部分,向市场传递信任、为市场监管提供技术支持是其重要职能。新时代下,认可工作应在市场监管改革创新中更有作为,进一步发挥好技术支持作用。

一、认可传递信任、服务监管特质分析

近年来,尤其是党的十八大以来,商事登记制度改革极大激发了市场活力,市场主体不断涌入市场,为强化事中事后监管提出了挑战。认可是“证实能力 传递信任”的手段,是市场有效运行的质量基础设施,具有权威性、技术性、公正性、国际性等特征,具备为政府监管提供技术支持的功用。这些特质决定了认可可以向市场广泛传递信任,因此成为服务市场监管的重要技术手段。相比较行政监管方式,认可和检验检测认证等合格评定活动更加契合现代社会发展的趋势。

(一)认可的本质:证实能力,传递信任

信任是市场经济产生和发展的基础,是市场经济良性运行的必要条件。认可的目的是增强对合格评定能力的信任,提升合格评定结果的可信性,为促进市场运行、政府监管、国际贸易效率的提升提供独特的评价服务,因此认可的本质就是“证实能力,传递信任”。

认可机构、检验检测认证机构从事的认可和检验检测认证活动实际上就是一种“信用授受”行为——认可机构是检验检测认证机构能力的授信方;检验检测认证机构是检验检测认证结果的授信方。监管部门、最终用户、社会公众等采信方对检验检测认证结果的采信,是授信方检验检测认证和认可价值的最终体现。认可活动由权威机构进行,证实合格评定机构的能力。合格评定机构对产品或服务提供者进行认证、检验、检测、校准、审定、核查等,证实产品或服务的质量、促进相关组织的管理和运作。认可位于合格评定链条的顶端。通过合格评定链条,认可机构及各类合格评定机构最终向政府、消费者、采购方传递出质量信任。

(二)认可的定位:市场有效运行的质量基础设施


认证认可作为国际通行的质量管理手段和符合世界贸易组织规则的技术性贸易措施,是市场有效运行的质量基础设施。2005年,联合国贸易发展组织和世界贸易组织在《出口战略创新》报告中首次提出了“国家质量基础设施”(NQI)的概念,将计量、标准化、合格评定并称为国家质量基础的三大支柱。其中,合格评定包括检验检测认证和认可。

近年来,国际组织创新质量基础设施理论取得重要进展。2017年,经负责计量、标准、认可、工业发展、贸易发展、监管合作的10个与质量基础设施相关的国际组织共同研究,提出了新的国家质量基础设施定义。新定义指出,国家质量基础设施是由支持与提升产品、服务和过程的质量、安全和环保性所需的组织(公、私)与政策、相关法律法规框架和实践构成的体系。质量基础设施是国内市场有效运行的必要条件,其国际承认对于成功进入国外市场至关重要。质量基础设施是促进和保持经济发展以及环境和社会福祉的一个关键因素。质量基础设施依赖于计量、标准、认可、合格评定和市场监督。表明检验检测认证等合格评定和认可是市场有效运行的质量基础设施,是国际通行的市场运行工具。

发达国家纷纷将NQI战略纳入国家战略。美国“创新战略”、德国“工业4.0”计划、欧盟“地平线2020计划”把提升NQI技术水平作为核心任务3。实践证明,质量基础设施是提升一个国家发展质量的基石,是综合国力和国际竞争力的体现。如果一个国家没有有效的质量基础设施,或者未得到互认,那么会导致额外的费用或者失去国际市场的准入资格。

新时代下,我国推进市场监管改革创新、提升市场监管效能,需要遵循使市场在资源配置中起决定性作用的定位。认可作为市场有效运行的质量基础设施,对于提高产业竞争力、促进国际贸易、维护市场公平、实现可持续发展具有独特作用。

(三)认可的特征:权威性、技术性、公正性、国际性

认证认可与其他形式的合格评定活动(第一方声明和第二方合格评定)的最大区别,在于它是由独立、权威和具有较强专业背景的机构所进行的合格评定,并通过书面形式对评定结果加以公示性证明4。这成为认证认可传递市场信任、服务市场监管的先决条件。

认可具有“权威性”,体现在认可位于合格评定链条的顶端,认可机构由政府授权和采信,认可机构自身具备技术能力;认可具有“技术性”,体现在认可要求依据国际/国家标准、规范,活动实施依托广泛技术支撑体系和专家评审队伍;认可具有“公正性”,体现在认可政策制订的各方参与、认可要求实施的客观独立;认可具有“国际性”,体现在各国依据统一的国际标准和规则建立和实施认可制度,促进检验检测认证结果国际互认,减少重复检验检测认证和认可。

在新型的政府与市场关系背景下,在监管对象日益增加、监管要求不断提高的当下,市场监管正在创新形式,迈向政府监管、行业自律与社会监督并行的、多元主体共治模式。由于认可具备的上述特征,政府可以利用认可机构的技术能力和资源,借助认可机构对检验检测认证机构进行技术评价;进而通过检验检测认证等合格评定链条,向企业、消费者传递信任。这样既有助于减少政府部门的风险,又能促进提高政府监管效率,降低监管成本,优化资源配置。

在当今贸易保护主义抬头的背景下,认可作为WTO规则推荐的检验检测认证等合格评定机构能力的评价承认方式、应对技术性贸易壁垒的手段,在市场监管中可以进一步发挥作用。据国际贸易中心(ITC)近年对37个国家开展的相关调查,在技术要求、合格评定、装船前检验、贸易救济、数量控制措施、税费和价格控制措施、金融措施、反竞争措施、销售限制、售后服务限制、补贴、政府采购限制、知识产权、原产地规则等14项非关税贸易措施中,制造业出口和农业出口面临负担最重的均为合格评定,合格评定在出口中产生的负担分别占全部14项非关税贸易措施的34%和48%。据我国最近公开的数据表明,2016年度,我国有34.1%的出口企业受到国外技术性贸易措施不同程度的影响。因此,在全世界范围协调合格评定程序,对国际贸易具有普遍的长远利益。在市场监管中采用认可手段、充分利用认可的国际化优势,将有助于在各方面达到与国际接轨,应对国外技术性贸易措施,巩固我国在全球供应链中的地位,在国际市场竞争中取得优先权。


(四)认可的重要功用:提供技术支持,服务政府监管

认可作为国际通行的市场运行工具,作为市场有效运行的质量基础设施,具有促进提升管理服务水平、规范市场行为、促进贸易便利化、保护生态环境、促进社会诚信和谐的积极作用。在服务政府经济调节职能方面,认可有利于促进市场经济中信息不对称问题的解决,为提高市场资源配置效率提供有效的技术支持。在服务政府市场监管职能方面,认可有利于在贸易各方与消费者之间传递信任,降低贸易成本和风险,为政府指导消费、规范市场行为提供有效的技术支持。在服务政府社会管理和公共服务职能方面,认可有利于推动建立可持续发展的社会服务和公共服务体系,为促进医疗健康、推动节能环保、维护生物安全、保障特种设备安全、营造公正的司法环境和公平的体育赛事环境提供有效的技术支持。

二、认可成为很多国家进行市场监管的有效手段

监管机构受益于合格评定,因为合格评定提供了政府关于健康、安全和环境法规强制执行的手段5。合格评定有助于监管部门更加有效地实现其公共政策目标。只要设计科学、运用得当,无论是自愿性合格评定,还是强制性合格评定,都可以用作服务市场监管的可靠工具6。在20世纪认可发展的初期,认可主要被视作一种自愿行为。随着工业化进程,越来越多的政府和监管部门认识到认可有助于政府履行职责和维护公共安全。许多国家的政府部门已经广泛接纳了认可,认可在很多监管领域成为强制性要求。

(一)欧盟立法确立市场监管应用认可的法律框架

按照相关欧盟指令,一些产品必须经欧盟成员国主管机关批准的指定机构进行合格评定,才能在欧盟市场销售。目前欧盟已经颁布相关指令近30个,涉及众多的产品领域。在认可制度方面,为确保欧盟立法所覆盖的单一市场上的产品符合适用法规要求,依据EC765/2008《认可和产品市场监督要求条例》确立了欧盟认可和市场监督的法律框架,对健康、安全和环保等领域提出了很高的保护要求,强调了国家认可机构在市场监管中的作用。例如,按照有关CE指令,由欧盟成员国政府相关监管机构负责批准承担法规性合格评定任务的公告机构,把认可作为公告机构相应检验检测认证能力保障的基础,并仅承认欧盟成员国国家认可机构的认可结果。

(二)美洲越来越多监管部门采信互认认可的认证结果

在美洲,监管部门和政府实体越来越依赖于通过使用获认可实验室出具的结果来满足不同领域的强制要求,如食品安全、环境保护、玩具安全以及混凝土、钢铁、电子产品和其他多种产品和服务的质量。

美国有关法律法规和多个政府部门将国际互认的认可作为采信利用相关第三方合格评定结果的条件。法律涉及《联邦通讯法》、《消费品安全改进法》、《食品安全现代化法》等。近年来发布相关政策的政府部门包括:消费品安全委员会、联邦高速公路监督管理局、海岸警卫队、通用服务监督管理局、国防部、核管理委员会、食品药品监督管理局、环境保护署等。比如,2017年美国环境保护署在实施复合木制品甲醛释放限量检测认证强制性要求时,明确规定获得IAF和ILAC互认的认可机构的认可是承认相关认证机构和实验室的基础要求。美国能源部和环保署还建立起能源之星认证制度用于能源消耗监管,该项制度将获得认可作为检测实验室的准入条件之一。美国食品药品监督管理局(FDA)发布食品安全第三方认证机构的认可规定,认可机构的IAF多边互认地位将有利于认可机构获得FDA的认定采信。总部设于美国的蓝牙技术联盟在启动新的实验室承认计划中,也充分与签署ILAC互认协议的认可机构密切合作,并采信认可机构的认可结果。

(三)亚太和海湾地区在安全、健康和环保等领域使用获认可的合格评定进行监管

在亚太和海湾等地区,有关国家政府在涉及安全、健康和环保等领域的有关监管工作中应用认可的合格评定结果。日本在国家推行的产品认证制度-工业标准认证制度中,涉及机械、电器、汽车、铁路、船舶、冶金、化工、纺织和医疗器械等几十个行业,政府主管部门要求相应的认证机构和检测机构取得本国认可机构的认可。由沙特、阿联酋、阿曼、巴林、卡塔尔、科威特等7个国家组成的海湾阿拉伯国家合作委员会(海合会)相关组织规定,承担海湾有关技术法规规定的检验检测认证任务的公告机构需经海合会成员国政府主管部门指定,取得海合会官方确定的认可机构的认可是公告机构指定的一项强制性前提条件。东南亚国家联盟(东盟)推进建立经济共同体,涉及马来西亚、新加坡、泰国、越南、印度尼西亚、菲律宾、缅甸、柬埔寨、文莱等10个国家,在东盟推进的电子电器产品协调一致监管制度中,承担相关任务的实验室、认证机构须经官方指定,把国家认可制度作为基础,采信国家认可机构的认可。亚太经合组织电信设备MRA要求承担相关检测认证任务的合格评定机构须经官方指定,而经过认可是合格评定机构满足各成员国强制性要求的基础手段。

三、新时代下我国认可工作进一步服务市场、服务监管的几点思考

新时代下,我国深入推进现代市场体系建设,进一步推进政府职能转变、推动市场监管改革创新。国务院发布的《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》进一步明确了质量认证是市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的基础性制度,为全面加强质量体系建设,推动经济社会高质量发展提供了政策支持。新时代下,认可工作进一步服务市场、服务监管,需要强化自身固有特质和功用,实现创新发展。

(一)强化认可制度建设,助力高质量发展

由高速增长阶段转向高质量发展阶段,是新时代我国经济发展的基本特征。《国务院关于加强质量体系建设促进全面质量管理的意见》明确要求,“充分发挥认证认可制度的市场化、国际化特性,把质量认证作为推进供给侧结构性改革和‘放管服’改革的重要抓手,促进政府职能转变,创新质量发展机制,激发质量提升动能”。

认证认可对企业的促进作用主要集中在提高产品或服务质量、改进企业管理、增加顾客满意、提升品牌形象、增强市场竞争力等方面。当认证认可事业发展进入新时代,认证认可领域的主要矛盾已转化为社会日益增长的认证认可需求和认证认可自身发展不平衡不充分之间的矛盾,突出体现为认证认可有效供给不足,难以满足高质量发展需求。认可工作需要从改革发展全局和长远战略出发,按照市场需求优化认可制度的顶层设计,加快国家急需的新领域认可技术研发和制度建设,突出拉“质量高线”,增加满足中高端质量需求的认可服务,为质量管理体系升级、高端品质认证、提升中小微企业质量管理能力等质量提升重点工作提供支持。

(二)强化认可技术规范,助力政府职能转变

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,明确了改革的指导思想、总体思路和目标任务,是新时代我国推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革和重大制度安排。会议明确提出,深入推进简政放权,完善市场监管和执法体制,强化事中事后监管,提高行政效率,全面提高政府效能,建设人民满意的服务型政府。

这是一场深刻的变革。认证认可具有技术性强的特点,既能服务于政府对产品质量的事中事后监管,降低政行政监管的风险和成本;又能服务于政府自身发展,促进服务型政府建设。在进一步服务政府职能转变过程中,认可工作需要深化技术规范,增强制度供给,提升服务能力,不断探索服务各级政府监管的方式,以规范的程序、专业的能力和可靠的结果为政府职能转变提供技术支撑,为政府、市场、社会之间传递信任提供桥梁工具。

(三)强化认可国际互认,助力市场规则对接

在经济全球化进程中,市场规则、公平竞争、知识产权保护、技术贸易措施这些软环境日益成为构建开放新格局的重要基础。WTO技术贸易壁垒协定(TBT)将检验检测认证和认可等合格评定程序作为各成员方共同使用的技术性贸易措施,并鼓励采用国际通行互认的合格评定程序。

在助力内外市场规则对接、促进贸易便利化的进程中,需要进一步发挥认可在推动国际互认、促进互联互通中的基础性作用,积极参与认可领域的国际治理,充分发挥我国在有关国际认可组织的任职优势,努力争取我国在认可政策和规则制定、互认安排、国际采信等方面的话语权,加强“一带一路”沿线国家认可交流,为构建认证认可国际治理新秩序更多发挥中国认可的作用。

(四)强化认可监督治理,助力检验检测认证监管

认可社会公信力是确保合格评定结果有效性的重要保障。认可机构应建立健全风险控制机制,完善科学决策机制,在市场监管总局的领导下,探索与行政监管、行业自律联动的管理模式,发挥合力作用。“认可约束”是“五位一体”认证认可监管体系上的重要环节,要强化认可约束的作用,用好分级管理、专项监督、确认审核等多重手段,确保能够对获认可合格评定机构实行有效的监督和改进。要进一步完善认可措施,优化认可程序,严格认可要求,对发现违规问题的机构重拳出击,进一步强化认可退出机制,不断提升认可工作的有效性,助力检验检测认证监管,发挥认可工作服务市场监管的作用。